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Vie, Jun

Herramientas para influir en la política

Volumen 21, número 4
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Los problemas de manejo de los recursos naturales son problemas de poder. Mucha gente maneja y utiliza recursos naturales diariamente, sin tener nunca la oportunidad de colaborar en la definición de políticas con las instituciones encargadas de regular el manejo de los recursos.

El tractor: un símbolo en los debates del uso de la tierra en Granada / Foto: GRENCODA

También los agricultores enfrentan dificultades para hacerse escuchar por quienes definen y deciden las políticas públicas. Persuadir a quienes toman las decisiones no sólo a escuchar sino a cambiar el modo en que las realizan, es un reto aún mayor. Este artículo describe las tácticas utilizadas por los agricultores para influir en las políticas gubernamentales en dos situaciones muy distintas: pequeños agricultores en Granada y productores de madera, bambú y canela en Vietnam.

Vinculando a los agricultores con los procesos de definición de políticas
Granada es un país isleño del Caribe con alrededor de 100.000 habitantes. El tamaño reducido de su territorio implica que existe oportunidad de sobra para la comunicación entre los ciudadanos y quienes diseñan las políticas públicas. Pero implica también que el gobierno es fuertemente influenciado por los inversionistas extranjeros y las políticas internacionales. En la actualidad no existe en el país una política agraria que determine la mejor disposición del uso de la tierra, ni la división entre la propiedad local y la propiedad extranjera.

El estado de Chambord, de 320 hectáreas de extensión, al norte de Granada, fue dividido en la década de 1960. El gobierno vendió cerca de 170 hectáreas a una empresa de desarrollo de capital privado, propiedad de expatriados, la cual fracasó en sus planes para construir residencias de alto costo y una buena parte de la tierra quedó en poder de más de 100 agricultores locales, bajo la forma de tenencia de pequeñas parcelas (de 0,2 a 2,4 hectáreas). Estas tierras del estado de Chambord incluyen unas 50 hectáreas de tierras agrícolas consideradas “buenas” y 20 hectáreas calificadas como “excelentes”, pues son de las pocas tierras en Granada que permiten la labranza con tractor. La producción de estas parcelas incluye un gran número de cultivos (maíz, chícharos o arverjas, papas, yuca, acedera –Rumex spp.–, melón), los cuales contribuyen de manera significativa a la producción agrícola nacional.

Este arreglo sobre el uso de la tierra funcionó bien hasta 1993, cuando los propietarios vendieron la tierra a un nuevo grupo empresarial privado, cuyo plan era utilizar la propiedad con fines de desarrollo turístico y comercial. Esto provocó la incertidumbre de los agricultores, quienes se mostraron reacios a arriesgar desembolsos monetarios. Al percibir amenazas para su tenencia de la tierra y sus medios de vida, buscaron ayuda del gobierno y de la Agencia de Desarrollo de la Comunidad de Granada (GRENCODA), una ONG con presencia en la comunidad. Desde entonces, la agencia ha trabajado con los agricultores de Chambord para asegurar sus derechos a largo plazo sobre el uso de la tierra. La estrategia conjunta se da en tres frentes: construir un sólido conjunto de evidencias que prueben el continuo y efectivo uso de la tierra por los agricultores; ampliar la visión, tanto de los agricultores como de los funcionarios, sobre la forma en que la agricultura de Chambord encaja en el sistema alimentario nacional, y establecer mecanismos de comunicación efectiva con una amplia gama de grupos, desde canales de televisión hasta miembros del parlamento.

La construcción del conjunto de pruebas sobre el uso de la tierra por los agricultores
“Queremos sembrar muchas clases de cultivos porque, mientras lo hagamos, no podrán quitarnos la tierra”, fueron las palabras de una agricultora de Chambord en un encuentro de mujeres, en 2003. Demostrar el uso activo de la tierra es un punto central en la estrategia de Chambord. Con la ayuda de GRENCODA, los agricultores atrajeron rápidamente la atención de los medios (radio y televisión, pues los diarios son menos populares en Granada) para realizar periodismo de investigación. El tractor del gobierno, que se utiliza sólo una vez al año para arar la tierra, se convirtió en un símbolo de resonancia en los debates del uso de la tierra en Granada. Detrás de esta publicidad existe un sólido y creciente cuerpo de evidencias. La ONG financió un mapa catastral de las parcelas individuales de los agricultores en Chambord, quienes lo utilizaron como punto de partida para tomar acuerdos sobre los límites de los terrenos. También hicieron informes orales sobre el proceso de titulación de las tierras en la localidad, que fueron grabados por el personal de GRENCODA como registros de sus prácticas agrícolas. El mapa catastral ha servido de base para definir las opciones de desarrollo locales: qué sitios son los mejores para la agricultura y cuáles se podrían destinar para otros fines, dónde deberían hacerse las obras de irrigación y los caminos, y cómo la tenencia de la tierra afecta a cada una de estas alternativas.

Ampliando la perspectiva
Los argumentos de los agricultores de Chambord para mantener el actual uso agrícola de la tierra se fortalecen entre quienes diseñan las políticas públicas, cuando se ubican en el contexto de los intereses y las prioridades nacionales. Los cultivos producidos en Chambord son básicamente los mismos que el gobierno promueve a través de su Programa de Seguridad Alimentaria. La participación voluntaria de varios agricultores en este programa fortalece el argumento de que ellos tienen buenas tierras agrícolas, de importancia nacional para la producción de alimentos. La soberanía y la autosuficiencia alimentarias son temas clave en Granada, pues se busca evitar la dependencia excesiva de importaciones y el dumping de alimentos. Granada sufrió un grave desabastecimiento de alimentos debido a la reducción del comercio con los Estados Unidos de Norte América, después de los ataques de septiembre de 2001 en Nueva York, mientras que, por ejemplo, la producción masiva de pollos de bajo costo del mismo país era objeto de dumping en el mercado local.

Comunicación efectiva
Los medios masivos de comunicación han probado su efectividad en la construcción de un perfil nacional, pero no son los únicos canales que han utilizado los agricultores de Chambord. Lograron convertir su problemática de tenencia de la tierra en un asunto electoral, invitando a cada candidato de su circunscripción a un encuentro público para conocer sus puntos de vista sobre Chambord. El entonces titular ante el Parlamento faltó a la reunión y no fue reelecto. GRENCODA ha apoyado a los agricultores en sus negociaciones con el gobierno y los ha ayudado a prepararse para realizarlas con los empresarios, mediante la capacitación en técnicas tales como el prefigurar los distintos escenarios que pueden resultar de las negociaciones y la clase de compromiso que sería aceptable en cada caso.

Hasta ahora los agricultores de Chambord siguen conservando sus tierras, a pesar del proyecto de desarrollo turístico y comercial, pero ni su duro trabajo ni sus ingeniosas tácticas han hecho que la tenencia de su tierra sea más segura. En septiembre de 2004, el huracán Iván (confirmado como el sexto más destructivo de los que se tenga registro histórico) devastó la isla. La política nacional dio rápidamente un viraje, de temas territoriales y agrícolas de largo plazo hacia la reconstrucción a corto plazo, y los impulsores de los proyectos de desarrollo retrasaron las decisiones de inversión. Aunque las tierras de Chambord sufrieron relativamente poco, sus agricultores no están separados de la comunidad mayor de Granada, así que tuvieron que suspender temporalmente su campaña. El futuro dirá si son capaces de defender su uso de la tierra en bien propio y en beneficio de la seguridad alimentaria del país.

Aldeanos de las colinas en el norte de Vietnam / Foto: Rik Thijssen

Vinculando agricultores, comerciantes y responsables de decisiones políticas
En contraste con Granada, Vietnam es un vasto país con más de 75 millones de personas. Las áreas rurales pueden dividirse, a grandes rasgos, en tierras bajas, principalmente productoras de arroz y pobladas por la mayoría étnica Kinh, y tierras altas, productoras de cultivos diversos y habitadas por minorías de distintos orígenes étnicos. Los agricultores de las tierras altas se encuentran en desventaja por su limitado acceso a los mercados y a la información de mercados. A diferencia de las tierras de Chambord, en Granada, que tienen una importancia agrícola nacional, los productos más comercializados de las tierras altas de Vietnam son de alto valor económico para las familias locales, pero insignificantes a nivel nacional. Los agricultores de estas zonas cultivan y recolectan una mezcla diversificada de productos alimenticios (yuca, maíz), comerciales (canela, clavo, frutas), bambú, madera y productos tales como hongos y plantas medicinales.

El Centro de Investigación de Productos Forestales No Maderables (NTFP, por sus siglas en inglés), con sede en Hanoi, ha venido trabajando durante varios años con los agricultores de tierras altas para mejorar sus estrategias de comercialización. Éstos, con la ayuda de facilitadores capacitados, utilizan una versión adaptada localmente de una herramienta de análisis y desarrollo de mercados, para priorizar los productos forestales en los que hay que concentrarse y cómo obtener los mejores precios y los resultados más confiables. Esto usualmente implica la realización de toda una investigación sobre la cadena de comercialización, durante la cual los agricultores viajan para conocer e interrogar a los procesadores, comerciantes y minoristas. El trabajo con agricultores de los distritos altos en la provincia de Quang Ninh ha mostrado que las oportunidades de mercado y de precios se reducían al carecer de un adecuado flujo de información a lo largo de las cadenas de comercialización, así como por la implementación inefectiva de las políticas de apoyo a los agricultores de las tierras altas (por ejemplo, los agricultores y comerciantes eran forzados al pago de impuestos de los que oficialmente estaban exonerados) y por la falta de retroalimentación de la información a los responsables de las decisiones políticas acerca de los impactos de las políticas, de su uso y mal uso. Con frecuencia, los agricultores perdían buenas oportunidades de comercialización ante el predominio de las grandes empresas madereras estatales, con derechos exclusivos o preferenciales para producir, comprar y procesar determinados productos como madera y resina de pino. El espacio para el desarrollo de alternativas de comercialización era limitado debido a que quienes debían proponerlas: los agricultores, los comerciantes y los encargados de establecer las regulaciones, carecían de foros para la discusión.

Reuniendo a los actores
En consecuencia, el Centro NTFP organizó una serie de talleres, a nivel distrital y provincial, para reunir a agricultores, comerciantes, empresas forestales estatales, representantes del departamento de impuestos, de la policía y a los responsables de las decisiones políticas del gobierno, a fin de que compartieran información y pusieran sobre la mesa sus preocupaciones sobre las políticas para la producción forestal. Los talleres, de un día de duración, se dedicaron a productos específicos: bambú, madera y canela. Los agricultores de pequeña escala y los comerciantes operan con márgenes mínimos de utilidad, por lo que en ese momento se les presentaba una oportunidad sin precedente para denunciar esta situación y así influenciar la implementación de políticas. Los departamentos de la policía y del gobierno estaban deseosos de conocer la información de las organizaciones de base, dado que la corrupción y el desempeño del sector público son problemas vitales en Vietnam. Cada taller dio tiempo para la conversación entre los agricultores y los comerciantes; además, se realizaron sesiones plenarias para presentar los temas relacionados con las políticas públicas ante las autoridades. En estas sesiones plenarias se identificaron las limitaciones del mercado y se dieron recomendaciones para resolverlas. Experimentados facilitadores del Centro NTFP estuvieron a disposición para el manejo de posibles conflictos y para dar a cada uno la oportunidad de exponer sus ideas.

Después de un año, el Centro NTFP evaluó la efectividad de los talleres a través de entrevistas a los funcionarios, con el objetivo de saber cuántas de las nueve recomendaciones surgidas de los talleres habían sido implementadas por las distintas agencias. Los resultados de estas entrevistas fueron corroborados con los productores y los comerciantes. En total, seis de las nueve recomendaciones fueron ejecutadas por las agencias del gobierno en el distrito de Ba Che (ver recuadro).

La necesidad de alianzas amplias
Las experiencias de Granada y Vietnam comparten algunas de las inteligentes tácticas que los agricultores pueden utilizar para influir en las políticas que los afectan. En ambos casos hubo ayuda del exterior, pero las estrategias utilizadas no fueron complejas ni costosas. Lo que es alentador es que los esfuerzos de determinados agricultores, aún cuando sean relativamente locales, pueden marcar la diferencia. Por otro lado, los agricultores y sus aliados enfrentan la frustración de que su arduo trabajo no ha producido resultados de mayor alcance (en Vietnam) o más sostenibles (Granada). Para lograr que las políticas se transformen más profundamente y que tengan mayor alcance, tal vez sea necesario establecer alianzas más amplias con mayor poder de negociación.

Estas experiencias muestran también algo de gran importancia: influir sobre las políticas no es un simple proceso de “abajo hacia arriba”, ni formular e implementar las políticas un proceso sencillo de “arriba hacia abajo”. En Granada, los agricultores se dieron cuenta de que los cambios significativos en la política sólo se alcanzarían negociando con el sector privado, especialmente con empresarios extranjeros y no sólo con las agencias gubernamentales. Para los agricultores de las tierras altas de Vietnam, donde el transporte y las comunicaciones son problemas de gran envergadura, los talleres sobre las cadenas de comercialización resultaron ser tan útiles para intercambiar información con agricultores vecinos y comerciantes, como para dialogar con los responsables de las decisiones políticas. El cambio se logra de diversas maneras, así que es una buena idea establecer contacto no sólo con los que deciden las políticas formales, sino con todos aquellos que son afectados por éstas, incluyendo a otros agricultores, procesadores, comerciantes, inversionistas y a los medios de comunicación.

Resultado de las recomendaciones de políticas en Vietnam


Recomendaciones

Acción positiva un año después
Terminar con el monopolio de la empresa forestal estatal en el control de los mercados de madera, bambú y canela.     Todos los comerciantes tienen derecho a comprar productos directamente a los productores. Las funciones de la empresa forestal estatal de Ba Che se han restringido a lo dispuesto por las regulaciones nacionales.
Otorgamiento rápido y sencillo de licencias para comprar y transportar productos agrícolas y forestales.     El proceso de otorgamiento de licencias para todos los productos excepto la madera, se ha reducido a un solo día. Se ha establecido un mejor control sobre las “tarifas informales”.
Reforma de la tenencia de la tierra bajo la empresa forestal estatal.     El distrito está revisando la tenencia de la tierra de las empresas forestales, junto con sus formas de financiamiento y su capacidad de gestión. Una nueva decisión del gobierno central modifica la función de las empresas forestales estatales para que brinden servicios a los agricultores, de modo que parte de las tierras en manos de las empresas sean reasignadas a las familias que carecen de tierras. Sin embargo, el proceso es complicado y requerirá de más tiempo para llevarse a cabo.
Control sobre la cosecha ilegal y no sostenible de bambú silvestre.     En una reunión sostenida por todas las agencias del gobierno implicadas en este tema, en 2004 se produjeron las siguientes normas específicas: la cosecha del bambú debe realizarse aplicando la técnica desarrollada por el Departamento Distrital de Agricultura y Desarrollo Rural; se prohibe la recolección de plantas jóvenes de bambú; la Unidad de Inspección Forestal se encargará de la supervisión en las puertas de la fábrica de papel: si se encuentra que el producto es inmaduro, la fábrica pagará una multa.
La madera extraída ilegalmente que sea confiscada se venderá bajo un régimen de subastas y no en exclusividad a la empresa forestal estatal.     Esto ha sido implementado completamente: la madera confiscada se vende en subastas.
Mejor acceso al crédito para los agricultores y comerciantes de pequeña escala.     El Banco Agrario ofrece préstamos con la tasa de interés de la banca nacional. Los términos del préstamo son renegociables en función de las necesidades del solicitante.

Recomendaciones

Sin acciones específicas después de un año
Las oficinas de gobierno deben proporcionar información sobre mercados a los productores y comerciantes locales.     Esto es muy difícil dado que los fondos, destrezas y personal en las oficinas correspondientes son insuficientes. Reforma fiscal: el “impuesto a las compras foráneas” debe ser eliminado porque reduce la capacidad del distrito para competir con otros distritos en productos agrícolas; las familias no deberán pagar un “impuesto sobre los recursos” por los árboles y plantas que ellos mismos siembran; debe ponerse fin a los múltiples pagos del impuesto al valor agregado.     No ha habido cambios en la recaudación de impuestos. Las explicaciones del titular del Departamento de Impuestos incluyen: el “impuesto a las compras foráneas” se recauda porque los comerciantes no cuentan con licencias para negociar; las familias no pueden ser exoneradas del pago del “impuesto sobre los recursos” pues ninguna puede probar cuáles árboles han sido plantados por ella; el impuesto al valor agregado es necesario porque los comerciantes compran los productos a intermediarios y no directamente a los agricultores.

Implementación total y difusión de la política nacional de subsidios al transporte.     Muchos aún desconocen esta política, inclusive gente poderosa como el Secretario Distrital del Partido Comunista. Sólo la empresa forestal estatal aparece como elegible, al recibir subsidios por 260.000.000 VND (Dong, moneda vietnamita; cantidad equivalente a 14.000 EUR) en 2004. Los comerciantes de pequeña escala no tienen acceso a estos fondos “por las dificultades para controlar sus volúmenes de comercialización”.

Estas dos experiencias fueron parte de una iniciativa internacional para desarrollar herramientas políticas para administradores de recursos naturales en desventaja y sus aliados. Los lectores pueden encontrar otras experiencias con tácticas y técnicas de vinculación con procesos políticos en el sitio: www.policy-powertools.org


Sonja Vermeulen, Judy Williams y Le Thi Phi

Sonja Vermeulen
Grupo de Recursos Naturales, Instituto Internacional para el Ambiente y el Desarrollo (IIED)
3 Endsleigh Street, London WC1H 0DD, Reino Unido.
Correo-e: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

Judy Williams
GRENCODA
Lower Depradine Street, Gouyave, St. John’s,
Granada
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Le Thi Phi
NTFP Research Centre
8 Chuong Duong Do, Hoan Kiem, Hanoi, Vietnam
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Referencias
- Le Thi Phi, 2005. Better business: market chain workshops [Mejores negocios: talleres de cadenas de comercialización]. Serie Power tools NTFP, Hanoi, Vietnam e IIED, Londres, Reino Unido, www.policy-powertools.org
- Lecup, I. y K. Nicholson, 2001. Community-based tree and forest product enterprises: market analysis and development [Empresas forestales basadas en la comunidad: análisis del mercado y desarrollo]. Serie de seis cuadernos, FAO, FTTP & RECOFTC, Bangkok, Tailandia.
- Vermeulen, S., 2005. Power tools: handbook to tools and resources for policy influence in natural resource management [Herramientas de poder: manual de herramientas y recursos para influir en políticas de manejo de recursos naturales]. IIED, Londres, Reino Unido (ver “Fuentes” en este número para la edición en español).
- Williams, J. y S. Vermeulen, 2005. Media and lobby tactics: linking farmers’ actions with national policy processes [Los medios y las tácticas de cabildeo (lobby): vinculando las acciones de los agricultores con los procesos de políticas nacionales]. Serie Power tools GRENCODA, Gouyave, Granada e IIED, Londres, Reino Unido, www.policy-powertools.org